以正当程序组成的制度笼子，是保证行政权力正当行使的关键，是实现程序公平、社会正义的底线

政府工作报告提出，加强建设法治政府，“把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责”。要确保行政权在法治轨道上运行，行政程序法治是关键。因为，程序是实体的保障，法治就是程序之治。要使实体目标的确定和实施不发生错误，不出现滥权或懒权，其基本保障在于程序。

我国的行政程序制度建设，始自1990年行政诉讼法的颁行，此后，出台了很多不同种类的行政行为程序制度，如行政处罚、行政许可、行政强制等，也有很多不同层级地方政府出台的程序规定，如湖南、山东、汕头等地，都取得了一定的效果和经验，但尚未制定一部全国统一的、涵盖各个领域层次的行政程序法。制定统一的行政程序法，明确并落实程序正义底线的各项基本要求，已成为完善制度笼子、建设法治政府中不可或缺的课题。

在行政权力的行使中，最常用、最重要的大概就是决策。各种权力的行使过程，是由不同内容、不同层次的大大小小的决策组成。决策目标多种多样，但权力的行使过程，包括程序、原则和制度等，却是可以统一的，决策过程必须遵循法定的程序。行政处罚也是一样，虽然实体处理极为多样，但都须遵循正当程序，在执行时要裁执分离。程序是实体的保障，不仅行政如此，司法公正也同样要依靠程序。

为了确保重大决策或制定规范不出错，必须遵循重大决策程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策，而不是简单的“首长决定”。翻检一下某些重大决策的失败或失误，几乎都与“拍脑袋决策”有关。如果把决策程序制度化，严格按照上述程序决策，出错的可能性、权力寻租的可能性都将大大减少。

程序正义的底线是什么？公正、公开、参与和效率。所谓公正，即自己不能当自己的法官，或者说不能既当运动员又当裁判员。比如，某地为修建高速公路成立了公司，为了管理方便，公司董事长由交通厅长兼任，这就十分危险。所谓“高危人群”，常常是在这种情况下产生的。公开，就是要求行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果面向公众或者相对人公布，与之相对应的是公民知情权，“民众有权知道政府在做什么”。

参与，多指公众的加入。作出重大决策或制定规范时，不仅应善于吸纳公众智慧，还应勇于接受公众监督，防止做出有损于公民权利和公共利益的决定。效率则是强调投入与产出之比，要注意减少投入，增加产出。如果公民办个证竟要盖几十个公章，而每一个“章”背后都有制度漏洞和寻租机会，怎么可能建成一个人民满意的政府？

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据。这就需要以正当程序组成制度笼子，以保证行政权力的正当行使，实现程序公平和社会正义。对改革过程中具体制度的设计或检验，都需要以此为基础。程序的公正若能做到，权力行使的公正才有保障，建立公平正义的社会才有基础。

（作者为中国政法大学终身教授，中国行政法学研究会名誉会长）