按照上级精神、逐级设置，由此可见，从省到市再到县，在非法的“非正常上访训诫教育中心”形成的权力链条上，彰显了一串政府部门缺乏法治意识的政绩观。地方政府不管如何重视信访，都不能带头违法。

《新京报》关于南阳、驻马店、新乡等地建有类似“非正常上访训诫教育中心”的报道引起舆论关注。昨日，南阳市卧龙区政法委书记赵英凯对新京报记者说，训诫中心按照上级的精神，逐级设置，训诫方式也是贯彻上级的指示要求，按照内部规定进行。记者在“训诫中心”看到，70岁的张凤梅关在“训诫中心”最西边的一个训诫室内。至昨日，她已在这里被关了4天。

一个个“非正常上访训诫教育中心”，某种程度上，与之前媒体报道的“黑监狱”、“学习班”、“精神病院”等针对上访人员的关押场所相比，没有什么实质的区别。

显然，这是一些地方政府部门以红头文件方式推出的维稳举措，与现行国家法律相悖，不仅相关的红头文件应宣告无效，具体操作也应归为违法。

但是，简单搜索一下就会发现，关于“非正常上访训诫教育中心”的正面宣传并不鲜见，可见一直以来，当地一些政府部门并不认为这一举措违法。

据报道，驻马店市正阳县曾宣传说建立“训诫中心”是“积极探索依法集中处置非正常上访新路子”。该县财政专门下拨30多万元经费，在县公安局拘留所设立专区，成立县非正常上访训诫教育中心。

可见，真正的问题在于，从“红头文件”到“机构设置”，从“专项经费”到“专人负责”……非法的“训诫中心”都是以“合法”的名义在进行，以“经验”的形式在推广，以“政绩”的名义在宣传。何况，“中心”不是个案，其存在时间也延续多年。这些才是真正值得警惕的地方。

也正因为此，才为外界深入了解“训诫中心”提供了更多的信息，如果不是因为这些地方部门将“训诫中心”作为“政绩”宣传，仅凭网友发出的微博图片，相信很多人都难以置信。

那么，如此显而易见的非法行为，为何却被堂而皇之地作为“改革经验”来宣传推广？

具体来说，“非正常上访训诫教育中心”这一举措来自地方政府的办公厅、信访、公安、司法等多部门的联动合作，层层推行。南阳卧龙区政法委书记的解释很能说明问题。按照上级精神、逐级设置，由此可见，从省到市再到县，在非法的“非正常上访训诫教育中心”形成的权力链条上，彰显了一串政府部门缺乏法治意识的政绩观。限制上访人员人身自由的“训诫中心”于法无据，作为地方政府，不管如何重视信访，都不能带头违法。

当前，法治已成共识，改革已成趋势，任何层面的改革举措，任何领域的“积极探索”，都需要在法治的轨道中运行，都应经得起法治的检验。

昨晚，河南省委政法委、省信访局对此事做出回应称，训诫中心的做法不符合法律规定，并已连夜发出通知，立即开展全省范围内的排查清理工作，非正常上访训诫中心一律取消。

在舆论的关注中，“非正常上访训诫教育中心”取消了，而消除这一事件的影响，以及祛除潜在的缺乏法治意识的政绩观，并没那么容易。打造“法治政府”，各地当引以为戒。

近日，有河南南阳市民发微博称，其近70岁的母亲赴外地上访后，被当地“拘禁”于“南阳市卧龙区非正常上访训诫教育中心”。在河南，南阳、驻马店、邓州、新乡等地均建有类似机构，职能多为对非正常上访人员“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”。去年，新乡居民李胜朵曾被关入该县训诫中心，工作人员要求其“签订保证书，否则无期训诫”。（《新京报》2月13日）

废除劳教制度的舆论欢呼之声犹在耳畔，“非正常上访训诫教育中心”的牌子却又悄然挂起，网友称之为“新型劳教所”——虽然换了个马甲，功能没太大改变。

“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权”——成立“非正常上访训诫教育中心”，对“非正常上访人员”进行“24小时不间断训诫、警告和劝导教育”的做法，显然与中央的精神背道而驰。何谓“非正常上访”？依据的是哪部法律的哪个条款？是否举凡上访皆可视为“非正常”？地方政府有权在法外增设新罪名吗？

财政全额拨款成立“非正常上访训诫教育中心”，是如何通过审批的？有没有经过纳税人的同意，又是否经过地方人大的批准？废除劳教制度如此轰轰烈烈，成立替代机构怎可背地里悄悄进行？

我国宪法第37条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”那么，“非正常上访训诫教育中心”凭什么对合法公民进行24小时不间断的训诫、警告和劝导教育，乃至“无期训诫”？

从未得到任何法律授权的“非正常上访训诫教育中心”，已涉嫌触犯非法拘禁罪。十八届三中全会鲜明提出要维护宪法的权威，决不能容许随意增设秘密机构、随意扩张拘禁权力。如果地方政府能随便以“训诫、警告和劝导教育”之名，对合法公民24小时不间断训诫乃至“无期训诫”，宪法对公民人身自由不受侵犯的保护，铁定将成一纸空文。

相比“劳动教养”，“训诫、警告和劝导教育”似乎更显文雅、非暴力，本质上却是换汤不换药，工作人员也许就是原劳教所的原班人马。不得不怀疑，成立“非正常上访训诫教育中心”，是否也有分流、安置原劳教所人员的考虑？在精简机构裁撤冗员的民意呼声中，莫名其妙的新机构却想设就设，到底是慷谁之慨？

中央一直在说要“把权力关进制度的笼子”，可真正被某些地方关进笼子的却是公民权利——废了劳教所，又设训诫中心；“非正常上访训诫教育中心”的非正常挂牌和非正常运作，是权力仍在笼外“龇牙”的典型表现。

邓海建

有河南南阳市民称，其近70岁的母亲赴外地上访后，被当地政府工作人员“拘禁”于“南阳市卧龙区非正常上访训诫教育中心”。记者发现在河南南阳、驻马店、邓州、新乡等地均建有类似机构，职能都是对上访人员“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”。（2月13日《新京报》）

盘点2013年中国法治进程，“十二届全国人大常委会第六次会议2013年12月28日通过废止劳教制度的决定”意义深远。劳教的废止、信访的弱化，是公民权益更为接近程序正义的大势所趋。刑法早有规定，未被法律判处有罪的公民不得长期关押。从历史长河上看，人身自由，向来是法律正义的试金石。如今，一条配有“卧龙区非正常上访训诫教育中心”图片的微博引发国内舆论地震，原因在于这样的机构设置，间接复辟了刚刚被宣告“死刑”的劳教制度。网友说得很犀利，训诫中心，不过就是“新型劳教所”。

事实上，驻马店市政府网站去年12月24日发布的一条“政务信息”显示，该市正阳县建立“训诫中心”是“积极探索依法集中处置非正常上访新路子”。该县财政专门下拨30多万元经费，在县公安局拘留所设立专区，成立县非正常上访训诫教育中心。该“政务信息”还称，正阳县对非正常上访人员进行登记造册，由专职训诫工作人员、非访人员所在单位领导分别对其进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育，并签字归档。可在公众眼中，非正常上访训诫教育中心，不过是非常态手段维稳的“创举”罢了。

正如国家行政学院法学部杨伟东教授所言，此举不仅违背了《行政强制法》等上位法的规定，更与新一轮司法改革对信访制度的定位相悖。法理而言，《立法法》第八条规定，对限制人身自由的强制措施和处罚事项只能由法律制定；《行政处罚法》第九条也规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定——而《信访条例》只是行政法规，如果行政法规规定可以限制人身自由，显而易见违背了上位法。此外，纵观《信访条例》的规定本身，也并没有隐含可以限制人身自由的许可与意思表达。简言之，信访是公民权利，训诫也不等于限制人身自由，在信访中的违法行为也完全可以用刑法等来兜底，那么，何苦专门建造一个训诫中心来管制信访上的纠结？

13日上午，河南南阳市委宣传部新闻科人员接受《法制晚报》记者采访时称：“这是省里的统一安排”。这样的说辞，显然不能从法理与情理上说服民众的质疑与担忧：地方上以红头文件的方式“创设”出“训诫罚”，恐怕不能知错不改，更不能成为法治社会的“法外之地”。即便出于有序引导信访工作来看，这种以限制人身自由为特征的训诫中心，只怕也不会真正纾解矛盾、增益和谐。靡费财政又涉嫌违法的训诫中心，不需要问责吗？

劳教制度走了，信访排名散了，训诫中心却大有如火如荼之势，这是值得警惕的现实。“无期训诫”究竟存在不存在、地方文件有无违法之实……这些问题固然需要掘进，更重要的，还得从制度上扭转动辄管制私权的冲动，敬畏公民权益、固化法治理念，已经灰飞烟灭的劳教制度才不至于总被“借尸还魂”。

近日，有河南南阳市民发微博称，其近70岁的母亲赴外地上访后，被当地政府工作人员“拘禁”于“南阳市卧龙区非正常上访训诫教育中心”。这条配有“卧龙区非正常上访训诫教育中心”图片的微博随即引发网友关注，不少网友质疑其为“新型劳教所”。记者查询河南多地政府官方网站发现，在南阳、驻马店、邓州、新乡等地均建有类似的“非正常上访训诫教育中心”，职能多为对非正常上访人员“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”。

劳动教养取消之时，就有一些学者担心，会不会在劳动教养之外，地方政府为“维稳”需要又设立一些“新型劳教所”， 取代劳教所、精神病院、学习班等，以对付上访人员。不幸的是，这种担心正在变成现实，这劳教还没有取消多久，一个新名词和新场所——“训诫教育中心”就横空出世。事实证明，公权力没有打造结实的笼子，公民权利就会进入笼子。

先说“非正常上访”，很多地方将越级上访、多次上访视为违法，以往是用劳教或者“被精神病”来打击。但是，法律并没有规定越级上访、多次上访就是违法，如果上访无理或者已经按照程序终结，那么就不再受理或者按照程序办理就是了，所以，打击“非正常上访”无从谈起。当然，如果在上访中聚众扰乱了公共秩序，或者是有其他违法行为，可以用其他法律处罚，但处罚的不是上访行为，而是其他违法行为。

再说“训诫教育中心”，当地政府不承认这种中心是羁押人的地方，甚至面对记者的采访都不愿意承认它们的存在。但是，“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”，“在训诫所内与外界隔绝，被限制人身自由和没收通讯工具，不允许探视”，当地政府相关部门工作人员要求被训诫者“签订保证书，否则无期训诫”，难道不是限制人身自由吗？不是变相的羁押还是什么？要知道，就连刑诉法规定的正式强制措施“传唤”也不能超过12小时，不能连续传唤，二次传唤间隔不能低于12小时。而对于限制人身自由的措施，《立法法》规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能由法律来规定，由此可知，地方政府根本无权设立所谓的“训诫教育中心”。

地方政府设立“训诫教育中心”和将上访人关在“训诫教育中心”，对于决策者而言，这是一种滥用职权的行为，涉嫌滥用职权罪，而对于具体执行者来说，就是对上访公民的非常拘禁，涉嫌非法拘禁罪。这两种行为都是刑事犯罪行为，都应当受到法律的追究和制裁。然而，这些“训诫教育中心”堂而皇之地在县公安局拘留所设立专区，县财政还专门拨款，却无人追究。

对于废止诸如劳教这种剥夺公民人身自由的措施来说，不能只“头疼医头、脚疼医脚”，关键要把公权力关进笼子里，这就必须要设计一个合理的制度，让当地纪检、检察、人大真正能行动起来，公权力能互相监督与制约，公民权利能监督公权力，如此，各种“新型劳教所”才不会再出现。

浩瀚（江西 检察官）

近日有河南南阳市民发微博称，其近70岁母亲赴外地上访后，被“拘禁”于“南阳市卧龙区非正常上访训诫教育中心”，被网友质疑为“新型劳教所”。记者查询发现，河南多地均建有类似的“训诫教育中心”，职能多为对非正常上访人员“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”。（2月13日《新京报》）

所谓“训诫”，无论从其文字本意，还是从相关法律规定来看，显然都只是一种“警戒”性质，主要以“训导、告诫”等言语方式为载体实施的管理措施。如依据《信访条例》，“违反信访条例，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚”。这也就是说，“训诫”其实并不属于“治安管理处罚”范畴的法定正式行政处罚措施，也并不具有正式行政处罚那样的“强制惩罚”性质，而仅仅是“劝阻、批评和教育”的一个相应延伸和强化。

这种背景下，河南多地以“训诫”为名，大张旗鼓地兴建专门的“非正常上访训诫教育中心”，强调对非正常上访人员“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”，无疑明显缺乏应有的合理合法性，不仅显得于法无据，而且涉嫌执法违法。一方面，这种所谓“非正常上访训诫教育中心”的机构设置本身，就缺乏基本的法律依据——并没有明确的法律授权地方政府可以设立这样专司“训诫”的机构。

另一方面，更严重的是，“24小时不间断”的“训诫”方式，不仅同样没有法律依据、明显有违“训诫”的本意，而且也无形中将“训诫”异化为一种事实上具有“限制人身自由”功能的行政处罚，涉嫌侵犯上访公民的人身自由权利。因为依据《行政处罚法》，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。

据当地一位曾被“训诫”的访民介绍，其进训诫中心前“未看到任何拘留批捕的手续”，“在训诫所内与外界隔绝，被限制人身自由和没收通讯工具，不允许探视”，在训诫所的5天里，“不定时接受来自社会各个不同领域里的人的思想教育和训诫”。在没有任何法律手续的情况下，访民不仅被强制“与外界隔绝”，且时间长达5天，这显然早已不是什么“训诫”，而是地道的非法滥权拘禁。按照《信访条例》，“超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益，造成严重后果……构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

就此而言，在这里，真正更应被“训诫”、警戒的，其实并非所谓的“非正常上访”访民，而是当地实施非法训诫的相关政府工作人员自身，——不仅要及时训诫、制止这种非法的“24小时不间断训诫”做法，也要进一步追究背后侵犯访民合法权益的相关法律责任。

当然，如果确实是违法的“非正常上访”，相关管理部门并非不可以采取包括训诫、拘留在内的各种执法措施，但是这样的执法措施，显然又必须严格依法进行，谨守相关法律规定和“法无授权即禁止”的政府行为界限和“权力笼子”，确保“训诫是训诫，拘留是拘留”，而不是假借“训诫”之名而行“变相拘禁”之实。

□ 张贵峰（湖北荆门 职员）

近日，有河南南阳市民发微博称，其近70岁的母亲赴外地上访后，被当地政府工作人员“拘禁”于“南阳市卧龙区非正常上访训诫教育中心”。这条配有“卧龙区非正常上访训诫教育中心”图片的微博随即引发网友关注，不少网友质疑其为“新型劳教所”。（2月13日 新京报）

废除劳教制度之后，地方政府怎么应对信访压力？河南部分地方政府给出了答案，建立“非正常上访训诫教育中心”，还美其名曰是“积极探索依法集中处置非正常上访新路子”。但是，无论是从“硬件”配置看，还是在管理手法上考究，藏身在公安局拘留所内的“训诫中心”，都不像是“新路子”，反倒给人“开倒车”，让劳教制度“借尸还魂”的感觉！

从河南政府网站发布的“政务信息”看：各“训诫中心”，不仅获得了地方政府的专项财政支持，还配有训诫室、医疗室、安全防范监控室、厨房、档案资料室、全程监控设备。由此看来，“训诫中心”的硬件设施已经可以与拘留所比肩了。但问题是如果仅仅出于教育、法治学习的目的，用的上如此大动干戈么？显然，“训诫中心”配置这些硬设备的“醉翁之意”就是要建立“新型劳教所”。

从管理手法上讲，各县“训诫中心”抽调县公安局和县有关部门经验丰富的工作人员，对非正常上访人员“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”。显然，“训诫中心”以近乎审讯的方式进行“学习教育”，很难给人学习班的感觉，反倒让人产生拘留所“变身”的无限遐想。

事实上，“训诫中心”不过是劳教制度换个“马甲”卷土重来。然而，这种回归既不符中央精神，也容易引起群众不满，可以说是一次不折不扣的“开倒车”。但更可怕的是如此开政策的“倒车”在地方政府还很有市场。三中全会之后，国家进行了信访改革，取消信访排名、取消劳教制度。但是，很显然部分地方政府并没有赶上中央的改革节奏。

没有“训诫中心”，如何解决信访纠纷？中央早就指出了枫桥经验一条“明路”。其实，矛盾不上移，把问题解决在当地，是新型社会管理的重要方法，也是政府转型升级的重要一步。其本质就是化被动解决到主动寻找矛盾，防范于未然。希望以后地方政府能够真正领会中央的改革精神，不要在搞出把开“倒车”，当成工作创新的笑话了。

河南几个政府部门联合发文，曲解“训诫”制度就完成了国务院也无权出台的“自由罚”。若对此类“训诫罚”和“训诫中心”不予重视、不加废止，还真难判断它是否会滑向“新的劳教”或“新型劳教所”。

在去年的法治改革成果中，劳教的废止和信访的弱化最受瞩目。也有人担忧，会不会出现劳教的替代品？近日微博上有网友贴出河南南阳卧龙区“非正常上访训诫教育中心”的图片，并称有访民被非法拘禁在此。还有网友直接称其为“新型劳教所”。

以“非正常上访训诫教育中心”为关键词进行搜索，可以发现多个事例均发生在河南，这一做法已存在多年。宣布废除劳教之后，“非正常上访训诫教育中心”似乎还有增多趋势。驻马店市人民政府门户网站去年12月24日一篇报道称，正阳县财政专门下拨30多万元经费，成立非正常上访训诫教育中心，职能为对非法上访人员“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”。

此前，该省多市、县政府在官方文件中都有类似表述：“按照省委、省政府办公厅和省信访局、省公安厅、省司法厅的要求”，对“非正常上访人员”，由工作组统一组织公安民警进行初次训诫、警告，接回当地后还要“实行规范的‘三位一体、同步进行’训诫警告教育。训诫、警告和劝导教育要在法定地点进行，时间不少于24小时。”

“训诫”的语义是告诫，教导。在国务院《信访条例》中，确有关于“训诫”的规定。但《信访条例》只明确对违反规定信访人，“有关国家机关工作人员应当进行劝阻、批评或者教育”，“经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止”。按通常的理解，训诫应在现场当面进行。即便确有需要安排在特定地点进行，训诫也只能是短时间的。“24小时不间断”、“不少于24小时”的训诫，实质就是曲解“训诫”制度，剥夺、限制被训诫人的人身自由。

依《立法法》第八条的规定，对限制人身自由的强制措施和处罚事项只能由法律制定。《行政处罚法》第九条亦规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。不难看出，国家对限制公民人身自由的立法权限作了严格规定，即只能由全国人大或其常委会制定法律，且立法机关不得授权国务院制定行政法规。而从河南的情况看，几个政府部门联合发文，借用并曲解“训诫”制度就完成了国务院也无权出台的“自由罚”。且有些假名“训诫”的自由罚在剥夺、限制公民人身自由的时间上还“不少于24小时”。至于多至多少期日，还未见规定！若对此类“训诫罚”和“训诫中心”不予重视、不加废止，还真难判断它是否会滑向“新的劳教”或“新型劳教所”。

显然，一些训诫中心的做法不在法律所许可的拘留范围之内。地方政府部门不能在训诫教育和拘留之间，自创限制人身自由的处罚。

地方上以红头文件的方式“创设”出“训诫罚”，因直接与国家法律相违背，自然应归依无效。对这样的公然违法，河南省人大和河南省法制部门不应视而不见。

如今，劳教制度被废除，而一些地方政府截访的压力仍然存在。“非正常上访训诫教育中心”本就违法，此时，更当警惕其成为劳教所的替代品，成为一些地方政府违法打击上访民众的新工具。有关方面需要依法介入调查，通过违法审查程序明令废止此类红头文件，方可保卫来之不易的法治改革成果。